Clipping

I - Introdução 1.1.

O mundo moderno continua sendo um mundo mineral.

90% das necessidades humanas são atendidas pelo setor.

Visando implementar a política setorial, a legislação pertinente -- Constituição Federal, a Lei 12.651/012 e o Código Civil -- separa a propriedade mineral da superficial, proíbe o exercício da atividade mineral pelo Estado, transfere o domínio das minas aos mineradores, assegura participação do proprietário do solo no resultado da lavra, protege o ambiente, exigindo a recuperação da área minerada, condiciona a atividade à sua função social e ecológica, prevê a desapropriação de propriedades para o exercício de atividades de utilidade pública ou de interesse social (mineração, inclusive), reconhece como
pertencente ao Patrimônio Cultural Brasileiro os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico, regulamenta a mineração em áreas indígenas, estabelece a competência exclusiva da União para legislar sobre jazidas e minas, mas prevê a descentralização política da gestão mineral e considera a mineração de utilidade pública ou de interesse social.

1.2.

Esses dispositivos legais estabelecem a prevalência da mineração sobre outras atividades econômicas ou não, possibilitando, por conta
disso, a intervenção de mineradoras em áreas
protegidas, a critério do órgão ambiental competente.

1.3.

Em outras palavras, o domínio público, cujo titular é a União, se exerce sobre todos os recursos minerais, inclusive os do solo, com 36 uma natureza jurídica
estritamente pública, derivada da soberania nacional.

Soberania
que é fundamento do próprio conceito de Estado.

Para o exercício da soberania, seja ela externa ou interna, o Estado precisa de meios materiais para isso.

Nesse contexto a mineração é um dos
importantes fatores que garantem a soberania do Estado, na medida em que fornece os insumos
necessários, tanto à indústria de transformação, quanto à exportação de bens ?in natura?.

Ela fornece também os insumos sociais para o atendimento das demandas populares.

A
segurança jurídica, visando à soberania do Estado reside na perfeita compreensão e alcance do conteúdo das normas
legais do setor considerado.

O texto da lei deve ser claro, objetivo, seqüencial, ordenado e preciso.

Não há palavras inúteis no texto jurídico, por isso,
devem-se evitar o rebuscamento excessivo e a sinonímia.

O texto jurídico não é trabalho literário porque nele se busca o melhor
entendimento sobre o verdadeiro alcance da norma, evitando-se uma interpretação abrangente do texto, o que, se ocorresse, possibilitaria a existência de
diferentes juízos de valor, com real prejuízo para sua eficácia.

Por isso, a elaboração de normas legais vincula-se a técnicas legislativas
específicas.

1.4.

Duas questões emergem, quando se discute o Direito Mineral: uma, voltada para as estratégias
governamentais e dirigidas ao atendimento das demandas da sociedade (ação de governo) e, duas, ligada aos direitos abrangentes das pessoas físicas e jurídicas e das comunidades
envolvidas com a atividade (direito de terceiros).

As respostas a estas questões demandam um estudo
abrangente dos impactos causados pela atividade, tendo em vista o seu caráter interdisciplinar, que envolve, além dos conhecimentos jurídicos, inúmeros outros, isso porque o Direito não surge
no vácuo, depende das informações prestadas pelas demais áreas do conhecimento.

1.5.


É certo, todavia, que a atividade, embora seja responsável por inúmeros impactos positivos é responsável - quando mal conduzida - por comprometimentos socioambientais significativos.

Isso porque a
mineração é uma atividade que atua sobre a natureza e, nesse sentido, ela
só pode ser desenvolvida modificando a paisagem, exatamente porque seu objeto é a rocha de onde se extrai o mineral desejado.

Por ser importante e necessária, ela tem de ser compreendida e aceita, por todos os atores,
dentro desta dinâmica geológica, econômica e socioambiental.


1.6.

Os atores que atuam sobre o setor mineral: o proprietário superficial, o minerador, a comunidade e o Poder Público, federal ou estadual, quer na qualidade de ?dono? dos bens minerais, quer como responsável pela gestão
integrada da sua vida útil e quer como
beneficiários do seu resultado, têm a obrigação de conhecer essa realidade, com vistas ao cumprimento de diretrizes amplas, gerais e consistentes, que definem seus direitos e obrigações.

1.7.

A participação do particular na formação da decisão
administrativa diz-nos
claramente que ele aparece perante a Administração como titular de uma posição jurídica subjetiva que lhe permite a mediação da respectiva autonomia na formação da decisão que lhe diz respeito.

Ora, se o particular é ouvido (ou deve sê-lo) antes daquela decisão é porque
a sua vontade autônoma é parte integrante do conteúdo daquela decisão.

Isto significa que o particular não é simplesmente objeto do procedimento, mas sim seu sujeito.

1.8.

O Código de Mineração atual, Decretolei 227/67, reproduziu as regras contidas na Carta Política de
1967, especialmente
aquelas voltadas para o surgimento de um Estado centralizado e forte.

Assim a legislação atual, em que pesem alterações pontuais subsequentes: ? Trata o bem mineral como insumo estratégico e não como simples mercadoria; ? Não reflete a realidade atual,
esquecendose que o comércio de bens
minerais é uma via de mão dupla; ? É excessivamente centralizadora; ? É altamente burocrata e cartorial; ? Dificulta a sinergia entre órgãos governamentais entre si e entre entidades privadas relativamente aos prazos e procedimentos para cumprimento de
exigências, de uns e de outros; ? Dificulta a
participação da comunidade para a edição de normas para o setor e para fiscalização da atuação dos agentes públicos; ? É altamente vinculante, desprezando características individuais; ? Não inclui na atividade mineral o reuso ou a reciclagem dos
rejeitos minerais e dos estéreis; ? Privilegia os
aspectos legais em detrimento dos técnico-econômicos; ? Não prevê garantias financeiras para a recuperação de áreas degradadas; ? Dificulta o acesso às informações processuais e à maior participação da comunidade; ? Enfatiza as sanções
pecuniárias e não estabelece prêmios ou vantagens às condutas
fomentadoras do setor; ? As previsões de sanções severas são apenas indicativas e, portanto, de alcance restrito e limitado; ? Emperra o andamento dos processos administrativos; ? Há suficientes dispositivos legais, mas faltam
interpretações consistentes; ? Privilegia os interesses privados muitas
vezes em detrimento do interesse social ou coletivo; ? Não conceitua com clareza os aspectos intrínsecos da atividade mineral o que dificulta interpretações corretas sobre seu exercício por agentes externos ao setor.


2 Das perspectivas para o setor 2.1.

A Constituição de 1988, embora
contasse com grande participação popular para sua elaboração, não alterou substancialmente a Carta Política de 1967, no que tange particularmente à BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 Para José
Afonso da Silva, princípio exprime a noção de mandamento nuclear de um sistema.

Conhecê-los,
portanto, é fundamental para estabelecer regras de conduta para os atores envolvidos na atividade.

permitimo-nos, conforme manifestação anterior, dividir as características da
atividade mineral em pressupostos físicos, jurídicos e econômicos, assim: ordem econômica.

Fê-lo, é claro, em
relação aos aspectos socioambientais, permitindo políticas públicas ambientais consistentes e de grande alcance social.

2.2.

Em breve resumo, o
Ministro Eros Grau, reproduzindo citação de inúmeros juristas pátrios, afirma que: a) a ordem econômica na Constituição de 1988 define opção por
um sistema, o sistema capitalista; b) há um modelo econômico definido na ordem econômica na Constituição de 1988, modelo aberto, porém, desenhado na
afirmação de pontos de proteção contra modificações extremas (modelo de bemestar); c) a ordem econômica na Constituição de 1988, sendo objeto de
interpretação dinâmica, poderá ser adequada às mudanças da realidade social, prestando-se, ademais, a instrumentá-las.

2.3.

D
isto resulta inexoravelmente que mudanças drásticas e profundas na ordem econômica dependem de alterações significativas e específicas da Constituição em vigor.

Eventuais adequações às mudanças da realidade social podem e devem, entretanto, ser feitas dentro dos limites estabelecidos pela
Carta Política atual.

Sem descartar a primeira hipótese, que implicaria numa verdadeira revolução econômica e social, permitimo-nos sugerir algumas mudanças,
obedecidas as regras constitucionais em vigor.

2.4.

Como ponto de partida é importante conceituar
mineração, suas principais características, seus princípios constitucionais e, principalmente sua relação com outras áreas do conhecimento, assim: 3.4.

Pressupostos jurídicos: ?
Dominialidade em favor da União (Constitucional); ? Dualidade imobiliária (Constitucional); ? Domínio do
minerador sobre os bens extraídos (Constitucional); ? Participação do proprietário do solo no resultado do aproveitamento mineral (Constitucional); ? Obrigação de o minerador recuperar a área
minerada (Constitucional); ? Projeto técnico e econômico para o fechamento da mina (Constitucional e
infraconstitucional).

3.5.

O conhecimento da realidade míneroambiental de um determinado ambiente é fundamental para elaboração de políticas públicas condizentes.

Para tanto, a sua
exteriorização que se dá mediante edição de regras técnicas e jurídicas
específicas, tem de considerar - dado o caráter interdisciplinar da matéria - as diversas ciências envolvidas com a questão.

Isso porque, como se disse, o Direito não surge no vácuo, deve obediência às leis naturais na
regulamentação da atividade.

3.6.

O
sistema jurídico mineral, como de resto todos os sistemas considerados, tem que objetivar uma perfeita integração entre os diversos elementos que o compõe, sob o risco de ficar irremediavelmente comprometido.

Para tanto, todos eles se socorrem
dos princípios que norteiam essa
relação.

No caso, princípio jurídico é o rumo, a direção, o paradigma para os atos subsequentes, sejam eles provenientes do legislativo, do executivo ou do judiciário.

Para José Afonso da Silva, princípio exprime a noção de mandamento nuclear de um
sistema 3
Características da mineração 3.1.

Para melhor compreensão da matéria 3.2.

Pressupostos naturais (ou físicos): ? Rigidez locacional; ? Modificadora da paisagem; ? Exaurimento da jazida (físico, econômico, social, político e ambiental); ? Singularidade das minas e jazidas;
?
Dinâmica própria do projeto mineiro (natural e técnico); ? Monitoramento ambiental específico (natural e técnico).

3.3.

Pressupostos econômicos: ? Alto risco de empreendimento; ? Exigência de altas taxas de retorno.


Folha Jurídica Conhecê-los, portanto, é fundamental para estabelecer regras de conduta para os atores envolvidos na atividade.

4 Princípios constitucionais minerários 4.1.

De forma vestibular, já que esse não é o propósito desta apresentação, permitimo-nos destacar alguns
princípios
constitucionais elencados pela Dra.

Sílvia Helena na sua Dissertação de Mestrado, junto ao IG/UNICAMP, com destaque para: ? Princípio da Função Social da Propriedade Mineral; ? Princípio da Legalidade; ? Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado; ?
Princípio do Resultado
Global; ? Princípio do Conteúdo Ético; ? Princípio da Destinação do Bem ao Uso Geral.

4.2.

Como diretriz fundamental, ainda que não conste da Constituição Federal como princípio, é de se considerar que o direito de prioridade foi e é um marco
democrático na descoberta dos bens minerais
do País.

Trata-se de diretriz, que consiste na prevalência de requerimento pioneiro dirigido à determinada área privilegiando-o em relação a demais requerimentos sobre a mesma área, desde que obedecidas as regras infraconstitucionais em
vigor.

Os requisitos para sua manutenção podem e
devem ser alterados sempre que as condições assim o exigirem o que não é o caso brasileiro.

5 De Lege Ferenda 5.1.

D os impactos negativos: Pende de análise pelo Poder Legislativo o Projeto de Lei nº
5.807/2013 de autoria do Poder Executivo, que se juntou a outros seis (PL 37/2011),
cuja relatoria coube ao Deputado Leonardo Quintão (MG) e cujos dispositivos mais questionáveis são os seguintes: ? Criação da Agência Nacional de Mineração ANM e do Conselho Nacional de Política Mineral ? CNPM,
no bojo da lei minerária; ? Alteração da Compensação Financeira pela Exploração Mineral,
idem; ? Definição dos termos técnicos usados no texto; ? Do aproveitamento mineral; ? Da flexibilização do direito de prioridade; ? Da licitação e da chamada pública; ? Da contratação da CPRM; ? Da
revogação das concessões; 38 Como diretriz fundamental, ainda que não conste da Constituição Federal
como princípio, é de se considerar que o direito de prioridade foi e é um marco democrático na descoberta dos bens minerais do País.

Trata-se de diretriz, que consiste na
prevalência de requerimento pioneiro dirigido à determinada área privilegiando-o em relação a demais requerimentos sobre a
mesma área, desde que obedecidas as regras infraconstitucionais em vigor.

? Do pagamento de bônus, da participação no resultado da lavra e pela ocupação ou
retenção de áreas; ? Valores das taxas e das multas por empresas; ? Bônus de assinatura e de descoberta; ? Manutenção do Grupamento
Mineiro e do garimpeiro, pessoa física.

5.1.1.

Ensina a boa técnica legislativa que assuntos diversos devem ser tratados por dispositivos
legais específicos e não abordados em documento único.

Assim, a criação da Agência Nacional de Mineração - ANM e do Conselho Nacional de
Política Mineral e a nova conceituação da Compensação Financeira para Exploração de Recursos Minerais-CEFEM são assuntos a serem disciplinados em
leis específicas, ficando as mudanças normativas da mineração incorporadas em texto exclusivo.

Nada contra a criação desses órgãos de gestão e de
planejamento do setor mineral, ao contrário, eles são bem vindos e necessários.

As críticas são dirigidas apenas à forma
proposta para sua criação.

5.1.2.

Relativamente à alteração na CFEM, da cobrança das taxas e dos bônus propostos, todos considerados regalias do Governo, há que
se considerar que haverá um excesso arrecadador por parte do Poder Público em prejuízo de algumas empresas
mineradoras, que sofrerão uma sobrecarga excessiva no seu balanço anual.

Uma empresa de mineração paga impostos, taxas, compensações variadas, emolumentos, oferece garantias pecuniárias,
é responsável por obrigações contratuais diversas, além das incertezas técnicas, econômicas e
principalmente, políticas, que oneram sobremaneira a atividade.

Isso tudo somado se traduz em comprometimento das suas receitas e a transferência de quantias expressivas para o Poder Público, com os
inequívocos prejuízos que acarreta.

Por isso, deve haver parcimônia da
administração no aumento das regalias previstas, especialmente porque, no caso da CFEM, a exação é dirigida ao faturamento bruto da empresa e não ao seu faturamento líquido, como é corrente em casos análogos; 5.1.3.

Qualquer lei específica deve con templar em seu texto as definições dos
termos técnicos que explicam e regulamentam a atividade.

No caso da proposta sob análise, isso foi feito pelo legislador, fato que merece aplausos, pois busca unificar os entendimentos dos seus intérpretes, não
fossem os equívocos cometidos, ainda que minimizados no substitutivo.


Há definições incorretas, outras dúbias, outras inexistentes no vernáculo o que compromete a finalidade da sua inclusão no texto.

5.1.4.

No capítulo que trata do aproveitamento mineral há equívocos e lacunas que
precisam ser sanadas: o Governo condiciona a
outorga de títulos de pesquisa ou lavra à participação dos interessados em um sistema de competição, cujos procedimentos licitatórios para instrução dos pedidos de outorga e cuja decisão governamental é grandemente subjetiva.

Ademais, resgatou do
setor petrolífero certas BRASIL
MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 
Capa
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regras que não se aplicam ao setor de mineração, por absoluta falta de informações técnicas e econômicas.

A previsão de que a CPRM supra essa deficiência é ilusória, não por deficiência do seu corpo técnico, considerado altamente competente, mas pela relação existente entre o número
de
profissionais disponíveis e a dimensão e complexidade geológica do País continente; 5.1.5.

Ao não contemplar, em seu corpo, o direito de prioridade, de forma abrangente, o legislador abandonou uma prática que remonta ao período pré descobrimento do Brasil e que foi e é salutar
pelos resultados
alcançados.

Num país carente de informações geológicas - país continente, cujo solo foi apenas arranhado e cujo subsolo, ainda é desconhecido - as ações de busca mineral acabam produzindo um acervo de informações setoriais.

Se o intuito desta proibição é
evitar a comercialização dos
títulos alcançados, restrinja-se esta prática comercial e não a busca do minério e de seus resultados; 5.1.6.

Ao tratar da revogação dos títulos minerários o projeto de lei adotou postura draconiana ao prever a suspensão ou revogação de títulos de
extração mineral, nos casos d e relevante
interesse nacional, mediante pagamento de valor relativo aos investimentos comprovadamente realizados e não depreciados ou amortizados, sem definir quais seriam esses casos e sem, tampouco, incluir na obrigação do órgão concedente o pagamento dos lucros
cessantes ou, ao menos, um prêmio pelo êxito
do empreendimento que cumpriu, até então, uma relevante função social; 5.1.7.

O propósito exclusivamente arrecadador previsto no projeto de lei fica patente ao se analisar o texto referente às taxas, multas e encargos financeiros do
titular do direito mineral.

Embora não esteja claro o
alcance da obrigação pecuniária do minerador, parece-nos, com base na proibição de averbação dos respectivos títulos extrativos, que ela alcança cada título válido para extração do minério.

Assim, empresas titulares
de vários permissivos legais de extração, pagarão anualmente o valor da taxa
de fiscalização multiplicado pelo número dos processos extrativos em vigor.

É silente sobre títulos suspensos e sobre títulos integrantes de grupamentos mineiros.

Quanto à alíquota da CFEM a ser
aplicada em até 4% sobre a receita bruta da venda do minério ou do seu valor de uso, em caso
de verticalização da produção, descontados, em ambos os casos, os tributos efetivamente pagos sobre sua comercialização, é de se ter presente que se trata de um ônus significativo para algumas empresas
de mineração, especialmente para aquelas que têm um custo excessivo para sua produção mineral e
BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 que não podem abatê-lo do resultado; 5.1.8.

A previsão de pagamento de bônus pelos mineradores, à semelhança do que ocorre com a atividade
petrolífera, é algo extremamente perigoso e só aplicável, excepcionalmente, para algumas jazidas minerais e por
pouquíssimas empresas de mineração.

A atividade investigatória é aleatória e sem ela não se descobre jazidas minerais.

O que estimula a busca de jazidas é o
prêmio pela sua descoberta e a investigação fica prejudicada se sobre ela incidirem ônus prévios e insegurança contábil.

Para
uma jazida conhecida, a competição e os bônus prévios podem ser aceitáveis, ainda assim com muita relutância, mas para eventuais depósitos, em cujas áreas as
informações geológicas e mineralógicas são escassas, o risco do desconhecido exclui onerações excessivas, razão pela qual ela restringirá a
concorrência.

Não se diga que estas áreas serão precedidas de estudos pela CPRM e, nessas condições, aptas para justificar a abertura do
processo licitatório.

Como se disse, a CPRM não tem e não terá condições de assumir essa obrigação; 5.1.9.

Pecou por não restringir a figura do
Grupamento Mineiro, nem, tampouco, extinguir o garimpeiro, pessoa física extrator, este, excluído da Constituição Federal pela
EC nº 20/1998 e, portanto, alcançado apenas pelas legislações infraconstitucionais; 5.1.10.

Consta do texto submetido à Câmara Federal, uma taxa de fiscalização a ser
paga anualmente pelo minerador em quantia elevada, podendo ser reduzida, é verdade, em até 15 vezes em razão da
receita bruta desfavorável da empresa.

A inscrição dos créditos relativos à Taxa de Fiscalização em dívida ativa impede erroneamente a prorrogação e averbações referentes às
respectivas concessões, autorizações e permissões para exploração de recursos minerais.

5.2.


Dos impactos positivos: Fica claro que o projeto estabelece, ainda que não agrade a todos, avanços importantes para o setor mineral, entre os quais, os seguintes: ? Prazo para lavra; ? Contrato
de concessão; ? Unificação dos regimes; ? Extinção do regime de licenciamento; ? Do
desfazimento do título; ? Desapropriação por iniciativa do minerador; ? Instituição das servidões minerárias; ? Estabelecimento de garantias financeiras; ? Delegação de poderes às autoridades regionais O propósito
exclusivamente arrecadador previsto no projeto de lei fica patente ao se
analisar o texto referente às taxas, multas e encargos financeiros do titular do direito mineral.

Embora não esteja claro o alcance da obrigação pecuniária do minerador, parecenos, com base na proibição de averbação dos
respectivos títulos extrativos, que ela alcança cada título
válido para extração do minério.

Assim, empresas titulares de vários permissivos legais de extração, pagarão anualmente o valor da taxa de fiscalização multiplicado pelo número dos processos extrativos em vigor.








Folha Jurídica 5.2.1 Ao tratar do prazo para a lavra o legislador resgatou dispositivos das leis Pandiá Calógeras (Decreto 2.933, de 06/01/1915) e Simões Lopes (Lei 4.265, de 15/01/1921), consideradas como precursoras dos códigos que se seguiram e que estabeleceram prazo de 25 anos, a primeira e
de
50 anos, a segunda.

Várias razões justificam e reforçam a limitação dos prazos de outorga dos títulos de lavra, com destaque para: a) direito inerente a quem tem o poder de gestão exclusiva sobre a atividade mineral; b) não reduz financeiramente o patrimônio individual do
minerador, quer
porque os ganhos a partir de 30 anos são marginais, quer porque há a previsão legal da renovação do prazo original; c) impede o comprometimento de políticas públicas sobre áreas oneradas indefinidamente; d) impõe ao minerador regras de conduta que respeitem a comunidade e o
ambiente onde a mina está
inserida, sob pena de não ter seu título renovado; e) impede o minerador de ter lavra simbólica ou de suspender, sem motivo, sua atividade; f) otimiza e racionaliza o aproveitamento mineral pelo risco da não renovação do título; g) repete no País as experiências de
outros países produtores,
inclusive nossa experiência com a indústria petrolífera; 5.2.2.

Uma indagação que é sempre levantada é a quem pertencem os minerais? Ao Estado ou ao particular? As legislações anteriores não eram suficientemente claras a esse respeito.

Incluíam,
com alguma propriedade, mas sem força
legal, os recursos minerais como bens dominiais da União.

No nosso modesto entendimento, os bens minerais não se constituíam em uma propriedade estatal propriamente dita, uma vez que o Estado exercia sobre eles um simples poder de regulação ?
puro exercício do poder de polícia ? conforme
definido pelo Código Tributário Nacional.

Hoje, embora a Constituição nos citados artigos utilize os vocábulos ?são bens da União? e ?pertencem à União?, a natureza jurídica desses recursos não se altera substancialmente, pois a
característica do direito de propriedade é a que transfere ao seu
titular o poder de usar, gozar e dispor do bem considerado e reavê-lo de quem injustamente o detenha, o que não se aplica ao Poder Público pela restrição constitucional contida no artigo 173 da Carta Magna (excluídos, é claro, os
bens submetidos ao regime de monopólio, o que reforça a tese ora
comentada).

Os objetivos, portanto, desses dispositivos eram: 1) dissociar as jazidas minerais da propriedade superficial, transferindo ao minerador, via Portaria de Lavra, aqueles direitos dominiais sobre os bens
extraídos, inclusive os patrimoniais, conforme nos dá conta o Decreto
69.885/1979, que trata da incorporação da Portaria de Lavra ao ativo imobilizado da empresa detentora deste 40 As áreas objeto de renúncia do titular, declaradas caducas ou anuladas ou, ainda, indeferidas, serão submetidas a
anúncio público, visando atrair, via licitação, pessoas interessadas na
continuidade da atividade mineral.

título e 2) demonstrar a soberania que a União detém sobre os recursos minerais e seu poder de polícia sobre a atividade de mineração; 5.2.3.

Desde os primórdios do
século passado, a concessão de lavra se reveste na figura de um contrato, ?sui generis?,
é verdade, mas perfeitamente adequado às regras do Código Civil.

Pela nova proposta o título mineral está sujeito às regras contratuais em vigor, o que, bem aplicado, resguarda direitos e
deveres das partes envolvidas ? minerador e Administração Pública ? contribuindo eficazmente para
solucionar inúmeros equívocos resultante da prática atual.

Imperioso, entretanto, incluir no contrato cláusulas procedimentais razoáveis para não desequilibrar o negócio jurídico
considerado.

A figura do contrato prevista no Projeto de Lei abrange a fase de pesquisa e da lavra e inclui
cláusulas relativas aos prazos para pesquisa e lavra e a hipótese de extinção do contrato, assim como, critérios para devolução das áreas mineradas por ocasião do fechamento
da mina, procedimentos para a cessão dos direitos, regras visando solucionar controvérsias, prevendo a conciliação, a mediação
e a arbitragem, indicação de garantias quanto ao cumprimento do contrato e à recuperação da área minerada.

5.2.4.

O projeto sob análise unifica
os procedimentos visando o aproveitamento mineral.

Assim, o conceito de atividade mineral engloba a pesquisa, a lavra, o beneficiamento
dos minérios e o fechamento da mina e a recuperação da área minerada.

Inadvertidamente, não incorpora a fase da comercialização do
minério, o que acabou sendo acrescentado pela emenda do Deputado Quintão.

Na fase extrativa, além da Permissão de Lavra Garimpeira, o projeto prevê a
concessão de lavra e a autorização para lavra, aquela para a maioria dos minerais e esta para os minerais de emprego na construção
civil: areia, brita, saibro e cascalho, mais, argilas para fabricação de tijolos, telhas e materiais afins, rochas ornamentais, água mineral e minérios empregados como
corretivos de solo na agricultura.

Fica excluído do projeto o Regime de Licenciamento Municipal, substituído pelo
regime de autorização de lavra, com prazo maior e desvinculado diretamente da esfera municipal, o que de um lado é bom, porque centraliza as decisões em um órgão apenas, mas, de
outro, preocupante por afastar da decisão o ente político responsável pelo uso e planejamento do solo municipal;
5.2.5.

As áreas objeto de renúncia do titular, declaradas caducas ou anuladas ou, ainda, indeferidas, serão submetidas a anúncio público, visando atrair, via licitação, pessoas
interessadas na continuidade da atividade mineral.

Embora silente quanto ao direito de defesa,
fica claro que ele está protegido pelo que dispõe a Lei Federal 9784/2011 que disciplina os procedimentos processuais na esfera federal; 5.2.6.

Visando facilitar o ingresso do titular de
direitos minerários em áreas de terceiros, a nova lei faculta ao minerador, negado o ingresso na
propriedade superficial onde se situa a jazida, requerer em juízo a sua desapropriação por utilidade pública, para permitir o aproveitamento mineral existente naquela propriedade, instituindo de
consequência, uma servidão administrativa temporária sobre o imóvel considerado serviente, haja
vista a predominância da mineração sobre ele.

Claro que o processo judicial considerará os direitos patrimoniais do proprietário ou posseiro a serem pagos pelo minerador como condição para o efetivo
ingresso na área; 5.2.7.

Embora a legislação específica determine que a
recuperação da área minerada seja conduzida simultaneamente ao desenvolvimento da lavra, em boa parte dos casos, por questões técnicas e econômicas, isso só pode ser feito a posteriori, vale dizer após o exaurimento da
jazida, momento em que a receita da mina não oferece garantias de que a
recuperação seja processada.

Como solução desses casos a legislação previu o oferecimento de garantias reais para evitar prejuízo para o proprietário e para o meio ambiente; 5.2.8.

A Constituição Federal, em seu
artigo 22, parágrafo único estabelece que ?Lei complementar
poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.?.

Nesse sentido, boa parte das substâncias minerais, cujo uso é extremamente local, pode e BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de
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deve ser incluída neste processo descentralizador.

Hoje, a descentralização orgânica é prevista na legislação pertinente.

Em quase todos os Estados brasileiros há uma superintendência do DNPM atuando sobre o setor, mas, o faz, desconsiderando os interesses locais e ou
regionais.

A
Carta Magna prevê, também, uma descentralização política da gestão mineral, o que vale dizer que a União pode transferir aos Estados parte das suas atribuições administrativas.

Esse seria o documento legal para o atendimento do mandamento constitucional, não
fosse o fato de que o atual projeto
foi enviado ao Congresso sob a forma de lei ordinária e não complementar.

Ainda assim, o texto poderia avançar na concretização desse sonho republicano de fortalecer os Estados-Membros, mediante previsão legal de assinatura de convênios
específicos entre a ANM e os órgãos periféricos.


Considerações finais: Depois de mais de 40 anos da aplicação do Código de Mineração de 1967 ? instituído sob a égide de um regime centralizador -, em que pesem algumas alterações superficiais ocorridas no período, há a necessidade de
se instituir um novo marco regulatório da mineração brasileira,
incorporando dispositivos que alterem, de forma substantiva, as regras hoje em vigor para atender aos novos desafios político-institucionais e econômico-ambientais cobrados pela sociedade e que foram previstos pela Constituição
Federal de 1998.

É certo que um país continental, como é o Brasil,
com uma parte terrestre de mais de 8,5 milhões de Km² (sem contar a plataforma continental que tem mais de 2 milhões de Km²), possui uma diversidade de bens minerais jacentes em ambientes geológicos, políticos e
sociais distintos, que estão a exigir políticas setoriais descentralizadas, que
respeitem essa vocação geológica, bem como contemplem as diversidades sociais, políticas e ambientais do território nacional.

Não se pode olvidar, de outra parte, que o cenário mundial relativo à
mineração, de resto válido para todos os bens primários, é estático, salvos eventuais ciclos
temporários de determinados insumos e particularidades aleatórias de outros.

Observando-se as estatísticas minerais globais, verifica-se que o valor das commodities, respeitadas algumas
oscilações temporárias de mercado, mantém-se estável.

As oscilações existentes apenas confirmam a tese
de alguns economistas minerais sobre o comportamento mediano dos preços das commodities minerais ao longo do tempo.

Por outro lado, os aspectos aleatórios da pesquisa
mineral e os altos custos para transformar alvos em jazidas minerais exigem uma política que ofereça, de um lado, informações
geológicas BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 abundantes para os empresários e, de outro lado, estímulos para as investigações que transformarão depósitos
minerais em minas.

Em síntese, é preciso investir em pesquisas geológicas básicas por parte do Governo e por intermédio dos
mineradores, no desenvolvimento dos seus trabalhos de pesquisa, os quais não devem ser onerados nesta fase, deixando as exações fiscais e administrativas mais
contundentes para a fase de lavra, ainda assim, sem o espírito arrecadador excessivo que constou dos textos sob análise.

Às mudanças
propostas e que constam do anteprojeto, devem ser acrescentadas outras, com vistas a oferecer garantias aos diversos atores envolvidos com a
atividade: mineradores, órgãos públicos, sociedade e especialmente o meio ambiente, com destaque para: instituição da servidão mineral, concessão de lavra com
característica contratual, estabelecimento de prazo determinado para a lavra, constituição de garantias específicas sobre o título
mineral para garantir empréstimos destinados à execução dos trabalhos de lavra, instituição da reserva mineral legal, visando proteger o minerador e terceiros
adquirentes de propriedades superficiais, à semelhança da reserva florestal legal prevista no Código Florestal, averbação da RML e das
hipotecas no Cartório de Registro de Imóveis e nos livros próprios da Agência, fazendo um link entre esses registros, visando dar a necessária publicidade a
terceiros interessados.

A estas sugestões que alteram substancialmente o diploma legal proposto, outras devem ser
consideradas, com vistas a atualizar os dispositivos pertinentes, com destaque para: exclusão do garimpeiro, pessoa física, como titular direto do direito à lavra.

Sua
participação seria indireta e apenas como cooperado.

Manutenção da cessão temporária do direito de
lavra e do grupamento mineiro, figuras que devem sofrer maior fiscalização, inclusive com estabelecimento de prazos específicos.

Exclusão da figura do Manifesto de Minas, abrindo-se prazo
para sua adequação ao regime da concessão de lavra.

Outras, menos impactantes, mas
de real interesse aos pequenos mineradores devem ser consideradas, especialmente: os arranjos produtivos de base mineral, que devem estar previstos na legislação como forma de viabilizar pequenas associações de
extratores.

A inclusão da sanção de advertência na hierarquia das
medidas punitivas e a gradação do valor das multas, abrandando o seu reflexo na contabilidade dos pequenos mineradores inadimplentes.

Fator importante e que contribuirá para avanço do setor e que oferecerá garantia aos
mineradores é a modernização dos retrógrados procedimentos
administrativos hoje em vigor, especialmente os que se referem à obtenção de informações virtuais: técnicas, jurídicas e econômicas do setor e sobre a tramitação de processos de interesse do minerador e dos procedimentos adotados pelo
órgão, sem contar a constante indiferença de alguns
técnicos de determinadas superintendências do DNPM em prover técnicos e mineradores de informações pertinentes e que lhes são devidas constitucionalmente.

1 Advogada e Engenheira Agrônoma, Especialista em Gestão da Produção pela UFSCAR,
Mestre em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente pela UNIARA e doutoranda pelo Instituto de Geociências da Unicamp, bolsista CAPES; 

2 Advogado e Professor de Direito dos Recursos Naturais do Instituto de Geociências da Unicamp e na Pós-Graduação da UNIARA (Mestrado e Doutorado), Mestre em
Geociências pela Unicamp, Doutor pela
Unesp/RC e Consultor na área de Direito Mineral e Ambiental.

1 É preciso investir em pesquisas geológicas básicas por parte do Governo e por intermédio dos mineradores, no desenvolvimento dos seus trabalhos de pesquisa, os quais não devem ser onerados
nesta fase, deixando as
exações fiscais e administrativas mais contundentes para a fase de lavra, ainda assim, sem o espírito arrecadador excessivo que constou dos textos sob análise.

Páginas:	36-41
Texto na íntegra:	I - Introdução 1.1. O mundo moderno continua sendo um mundo mineral. 90% das necessidades humanas são atendidas pelo setor. Visando implementar a política setorial, a legislação pertinente -- Constituição Federal, a Lei 12.651/012 e o Código Civil -- separa a propriedade mineral da superficial, proíbe o exercício da atividade mineral pelo Estado, transfere o domínio das minas aos mineradores, assegura participação do proprietário do solo no resultado da lavra, protege o ambiente, exigindo a recuperação da área minerada, condiciona a atividade à sua função social e ecológica, prevê a desapropriação de propriedades para o exercício de atividades de utilidade pública ou de interesse social (mineração, inclusive), reconhece como pertencente ao Patrimônio Cultural Brasileiro os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico, regulamenta a mineração em áreas indígenas, estabelece a competência exclusiva da União para legislar sobre jazidas e minas, mas prevê a descentralização política da gestão mineral e considera a mineração de utilidade pública ou de interesse social. 1.2. Esses dispositivos legais estabelecem a prevalência da mineração sobre outras atividades econômicas ou não, possibilitando, por conta disso, a intervenção de mineradoras em áreas protegidas, a critério do órgão ambiental competente. 1.3. Em outras palavras, o domínio público, cujo titular é a União, se exerce sobre todos os recursos minerais, inclusive os do solo, com 36 uma natureza jurídica estritamente pública, derivada da soberania nacional. Soberania que é fundamento do próprio conceito de Estado. Para o exercício da soberania, seja ela externa ou interna, o Estado precisa de meios materiais para isso. Nesse contexto a mineração é um dos importantes fatores que garantem a soberania do Estado, na medida em que fornece os insumos necessários, tanto à indústria de transformação, quanto à exportação de bens ?in natura?. Ela fornece também os insumos sociais para o atendimento das demandas populares. A segurança jurídica, visando à soberania do Estado reside na perfeita compreensão e alcance do conteúdo das normas legais do setor considerado. O texto da lei deve ser claro, objetivo, seqüencial, ordenado e preciso. Não há palavras inúteis no texto jurídico, por isso, devem-se evitar o rebuscamento excessivo e a sinonímia. O texto jurídico não é trabalho literário porque nele se busca o melhor entendimento sobre o verdadeiro alcance da norma, evitando-se uma interpretação abrangente do texto, o que, se ocorresse, possibilitaria a existência de diferentes juízos de valor, com real prejuízo para sua eficácia. Por isso, a elaboração de normas legais vincula-se a técnicas legislativas específicas. 1.4. Duas questões emergem, quando se discute o Direito Mineral: uma, voltada para as estratégias governamentais e dirigidas ao atendimento das demandas da sociedade (ação de governo) e, duas, ligada aos direitos abrangentes das pessoas físicas e jurídicas e das comunidades envolvidas com a atividade (direito de terceiros). As respostas a estas questões demandam um estudo abrangente dos impactos causados pela atividade, tendo em vista o seu caráter interdisciplinar, que envolve, além dos conhecimentos jurídicos, inúmeros outros, isso porque o Direito não surge no vácuo, depende das informações prestadas pelas demais áreas do conhecimento. 1.5. É certo, todavia, que a atividade, embora seja responsável por inúmeros impactos positivos é responsável - quando mal conduzida - por comprometimentos socioambientais significativos. Isso porque a mineração é uma atividade que atua sobre a natureza e, nesse sentido, ela só pode ser desenvolvida modificando a paisagem, exatamente porque seu objeto é a rocha de onde se extrai o mineral desejado. Por ser importante e necessária, ela tem de ser compreendida e aceita, por todos os atores, dentro desta dinâmica geológica, econômica e socioambiental. 1.6. Os atores que atuam sobre o setor mineral: o proprietário superficial, o minerador, a comunidade e o Poder Público, federal ou estadual, quer na qualidade de ?dono? dos bens minerais, quer como responsável pela gestão integrada da sua vida útil e quer como beneficiários do seu resultado, têm a obrigação de conhecer essa realidade, com vistas ao cumprimento de diretrizes amplas, gerais e consistentes, que definem seus direitos e obrigações. 1.7. A participação do particular na formação da decisão administrativa diz-nos claramente que ele aparece perante a Administração como titular de uma posição jurídica subjetiva que lhe permite a mediação da respectiva autonomia na formação da decisão que lhe diz respeito. Ora, se o particular é ouvido (ou deve sê-lo) antes daquela decisão é porque a sua vontade autônoma é parte integrante do conteúdo daquela decisão. Isto significa que o particular não é simplesmente objeto do procedimento, mas sim seu sujeito. 1.8. O Código de Mineração atual, Decretolei 227/67, reproduziu as regras contidas na Carta Política de 1967, especialmente aquelas voltadas para o surgimento de um Estado centralizado e forte. Assim a legislação atual, em que pesem alterações pontuais subsequentes: ? Trata o bem mineral como insumo estratégico e não como simples mercadoria; ? Não reflete a realidade atual, esquecendose que o comércio de bens minerais é uma via de mão dupla; ? É excessivamente centralizadora; ? É altamente burocrata e cartorial; ? Dificulta a sinergia entre órgãos governamentais entre si e entre entidades privadas relativamente aos prazos e procedimentos para cumprimento de exigências, de uns e de outros; ? Dificulta a participação da comunidade para a edição de normas para o setor e para fiscalização da atuação dos agentes públicos; ? É altamente vinculante, desprezando características individuais; ? Não inclui na atividade mineral o reuso ou a reciclagem dos rejeitos minerais e dos estéreis; ? Privilegia os aspectos legais em detrimento dos técnico-econômicos; ? Não prevê garantias financeiras para a recuperação de áreas degradadas; ? Dificulta o acesso às informações processuais e à maior participação da comunidade; ? Enfatiza as sanções pecuniárias e não estabelece prêmios ou vantagens às condutas fomentadoras do setor; ? As previsões de sanções severas são apenas indicativas e, portanto, de alcance restrito e limitado; ? Emperra o andamento dos processos administrativos; ? Há suficientes dispositivos legais, mas faltam interpretações consistentes; ? Privilegia os interesses privados muitas vezes em detrimento do interesse social ou coletivo; ? Não conceitua com clareza os aspectos intrínsecos da atividade mineral o que dificulta interpretações corretas sobre seu exercício por agentes externos ao setor. 2 Das perspectivas para o setor 2.1. A Constituição de 1988, embora contasse com grande participação popular para sua elaboração, não alterou substancialmente a Carta Política de 1967, no que tange particularmente à BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 Para José Afonso da Silva, princípio exprime a noção de mandamento nuclear de um sistema. Conhecê-los, portanto, é fundamental para estabelecer regras de conduta para os atores envolvidos na atividade. permitimo-nos, conforme manifestação anterior, dividir as características da atividade mineral em pressupostos físicos, jurídicos e econômicos, assim: ordem econômica. Fê-lo, é claro, em relação aos aspectos socioambientais, permitindo políticas públicas ambientais consistentes e de grande alcance social. 2.2. Em breve resumo, o Ministro Eros Grau, reproduzindo citação de inúmeros juristas pátrios, afirma que: a) a ordem econômica na Constituição de 1988 define opção por um sistema, o sistema capitalista; b) há um modelo econômico definido na ordem econômica na Constituição de 1988, modelo aberto, porém, desenhado na afirmação de pontos de proteção contra modificações extremas (modelo de bemestar); c) a ordem econômica na Constituição de 1988, sendo objeto de interpretação dinâmica, poderá ser adequada às mudanças da realidade social, prestando-se, ademais, a instrumentá-las. 2.3. D isto resulta inexoravelmente que mudanças drásticas e profundas na ordem econômica dependem de alterações significativas e específicas da Constituição em vigor. Eventuais adequações às mudanças da realidade social podem e devem, entretanto, ser feitas dentro dos limites estabelecidos pela Carta Política atual. Sem descartar a primeira hipótese, que implicaria numa verdadeira revolução econômica e social, permitimo-nos sugerir algumas mudanças, obedecidas as regras constitucionais em vigor. 2.4. Como ponto de partida é importante conceituar mineração, suas principais características, seus princípios constitucionais e, principalmente sua relação com outras áreas do conhecimento, assim: 3.4. Pressupostos jurídicos: ? Dominialidade em favor da União (Constitucional); ? Dualidade imobiliária (Constitucional); ? Domínio do minerador sobre os bens extraídos (Constitucional); ? Participação do proprietário do solo no resultado do aproveitamento mineral (Constitucional); ? Obrigação de o minerador recuperar a área minerada (Constitucional); ? Projeto técnico e econômico para o fechamento da mina (Constitucional e infraconstitucional). 3.5. O conhecimento da realidade míneroambiental de um determinado ambiente é fundamental para elaboração de políticas públicas condizentes. Para tanto, a sua exteriorização que se dá mediante edição de regras técnicas e jurídicas específicas, tem de considerar - dado o caráter interdisciplinar da matéria - as diversas ciências envolvidas com a questão. Isso porque, como se disse, o Direito não surge no vácuo, deve obediência às leis naturais na regulamentação da atividade. 3.6. O sistema jurídico mineral, como de resto todos os sistemas considerados, tem que objetivar uma perfeita integração entre os diversos elementos que o compõe, sob o risco de ficar irremediavelmente comprometido. Para tanto, todos eles se socorrem dos princípios que norteiam essa relação. No caso, princípio jurídico é o rumo, a direção, o paradigma para os atos subsequentes, sejam eles provenientes do legislativo, do executivo ou do judiciário. Para José Afonso da Silva, princípio exprime a noção de mandamento nuclear de um sistema 3 Características da mineração 3.1. Para melhor compreensão da matéria 3.2. Pressupostos naturais (ou físicos): ? Rigidez locacional; ? Modificadora da paisagem; ? Exaurimento da jazida (físico, econômico, social, político e ambiental); ? Singularidade das minas e jazidas; ? Dinâmica própria do projeto mineiro (natural e técnico); ? Monitoramento ambiental específico (natural e técnico). 3.3. Pressupostos econômicos: ? Alto risco de empreendimento; ? Exigência de altas taxas de retorno. Folha Jurídica Conhecê-los, portanto, é fundamental para estabelecer regras de conduta para os atores envolvidos na atividade. 4 Princípios constitucionais minerários 4.1. De forma vestibular, já que esse não é o propósito desta apresentação, permitimo-nos destacar alguns princípios constitucionais elencados pela Dra. Sílvia Helena na sua Dissertação de Mestrado, junto ao IG/UNICAMP, com destaque para: ? Princípio da Função Social da Propriedade Mineral; ? Princípio da Legalidade; ? Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado; ? Princípio do Resultado Global; ? Princípio do Conteúdo Ético; ? Princípio da Destinação do Bem ao Uso Geral. 4.2. Como diretriz fundamental, ainda que não conste da Constituição Federal como princípio, é de se considerar que o direito de prioridade foi e é um marco democrático na descoberta dos bens minerais do País. Trata-se de diretriz, que consiste na prevalência de requerimento pioneiro dirigido à determinada área privilegiando-o em relação a demais requerimentos sobre a mesma área, desde que obedecidas as regras infraconstitucionais em vigor. Os requisitos para sua manutenção podem e devem ser alterados sempre que as condições assim o exigirem o que não é o caso brasileiro. 5 De Lege Ferenda 5.1. D os impactos negativos: Pende de análise pelo Poder Legislativo o Projeto de Lei nº 5.807/2013 de autoria do Poder Executivo, que se juntou a outros seis (PL 37/2011), cuja relatoria coube ao Deputado Leonardo Quintão (MG) e cujos dispositivos mais questionáveis são os seguintes: ? Criação da Agência Nacional de Mineração ANM e do Conselho Nacional de Política Mineral ? CNPM, no bojo da lei minerária; ? Alteração da Compensação Financeira pela Exploração Mineral, idem; ? Definição dos termos técnicos usados no texto; ? Do aproveitamento mineral; ? Da flexibilização do direito de prioridade; ? Da licitação e da chamada pública; ? Da contratação da CPRM; ? Da revogação das concessões; 38 Como diretriz fundamental, ainda que não conste da Constituição Federal como princípio, é de se considerar que o direito de prioridade foi e é um marco democrático na descoberta dos bens minerais do País. Trata-se de diretriz, que consiste na prevalência de requerimento pioneiro dirigido à determinada área privilegiando-o em relação a demais requerimentos sobre a mesma área, desde que obedecidas as regras infraconstitucionais em vigor. ? Do pagamento de bônus, da participação no resultado da lavra e pela ocupação ou retenção de áreas; ? Valores das taxas e das multas por empresas; ? Bônus de assinatura e de descoberta; ? Manutenção do Grupamento Mineiro e do garimpeiro, pessoa física. 5.1.1. Ensina a boa técnica legislativa que assuntos diversos devem ser tratados por dispositivos legais específicos e não abordados em documento único. Assim, a criação da Agência Nacional de Mineração - ANM e do Conselho Nacional de Política Mineral e a nova conceituação da Compensação Financeira para Exploração de Recursos Minerais-CEFEM são assuntos a serem disciplinados em leis específicas, ficando as mudanças normativas da mineração incorporadas em texto exclusivo. Nada contra a criação desses órgãos de gestão e de planejamento do setor mineral, ao contrário, eles são bem vindos e necessários. As críticas são dirigidas apenas à forma proposta para sua criação. 5.1.2. Relativamente à alteração na CFEM, da cobrança das taxas e dos bônus propostos, todos considerados regalias do Governo, há que se considerar que haverá um excesso arrecadador por parte do Poder Público em prejuízo de algumas empresas mineradoras, que sofrerão uma sobrecarga excessiva no seu balanço anual. Uma empresa de mineração paga impostos, taxas, compensações variadas, emolumentos, oferece garantias pecuniárias, é responsável por obrigações contratuais diversas, além das incertezas técnicas, econômicas e principalmente, políticas, que oneram sobremaneira a atividade. Isso tudo somado se traduz em comprometimento das suas receitas e a transferência de quantias expressivas para o Poder Público, com os inequívocos prejuízos que acarreta. Por isso, deve haver parcimônia da administração no aumento das regalias previstas, especialmente porque, no caso da CFEM, a exação é dirigida ao faturamento bruto da empresa e não ao seu faturamento líquido, como é corrente em casos análogos; 5.1.3. Qualquer lei específica deve con templar em seu texto as definições dos termos técnicos que explicam e regulamentam a atividade. No caso da proposta sob análise, isso foi feito pelo legislador, fato que merece aplausos, pois busca unificar os entendimentos dos seus intérpretes, não fossem os equívocos cometidos, ainda que minimizados no substitutivo. Há definições incorretas, outras dúbias, outras inexistentes no vernáculo o que compromete a finalidade da sua inclusão no texto. 5.1.4. No capítulo que trata do aproveitamento mineral há equívocos e lacunas que precisam ser sanadas: o Governo condiciona a outorga de títulos de pesquisa ou lavra à participação dos interessados em um sistema de competição, cujos procedimentos licitatórios para instrução dos pedidos de outorga e cuja decisão governamental é grandemente subjetiva. Ademais, resgatou do setor petrolífero certas BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 Capa Folha 33 de 44 regras que não se aplicam ao setor de mineração, por absoluta falta de informações técnicas e econômicas. A previsão de que a CPRM supra essa deficiência é ilusória, não por deficiência do seu corpo técnico, considerado altamente competente, mas pela relação existente entre o número de profissionais disponíveis e a dimensão e complexidade geológica do País continente; 5.1.5. Ao não contemplar, em seu corpo, o direito de prioridade, de forma abrangente, o legislador abandonou uma prática que remonta ao período pré descobrimento do Brasil e que foi e é salutar pelos resultados alcançados. Num país carente de informações geológicas - país continente, cujo solo foi apenas arranhado e cujo subsolo, ainda é desconhecido - as ações de busca mineral acabam produzindo um acervo de informações setoriais. Se o intuito desta proibição é evitar a comercialização dos títulos alcançados, restrinja-se esta prática comercial e não a busca do minério e de seus resultados; 5.1.6. Ao tratar da revogação dos títulos minerários o projeto de lei adotou postura draconiana ao prever a suspensão ou revogação de títulos de extração mineral, nos casos d e relevante interesse nacional, mediante pagamento de valor relativo aos investimentos comprovadamente realizados e não depreciados ou amortizados, sem definir quais seriam esses casos e sem, tampouco, incluir na obrigação do órgão concedente o pagamento dos lucros cessantes ou, ao menos, um prêmio pelo êxito do empreendimento que cumpriu, até então, uma relevante função social; 5.1.7. O propósito exclusivamente arrecadador previsto no projeto de lei fica patente ao se analisar o texto referente às taxas, multas e encargos financeiros do titular do direito mineral. Embora não esteja claro o alcance da obrigação pecuniária do minerador, parece-nos, com base na proibição de averbação dos respectivos títulos extrativos, que ela alcança cada título válido para extração do minério. Assim, empresas titulares de vários permissivos legais de extração, pagarão anualmente o valor da taxa de fiscalização multiplicado pelo número dos processos extrativos em vigor. É silente sobre títulos suspensos e sobre títulos integrantes de grupamentos mineiros. Quanto à alíquota da CFEM a ser aplicada em até 4% sobre a receita bruta da venda do minério ou do seu valor de uso, em caso de verticalização da produção, descontados, em ambos os casos, os tributos efetivamente pagos sobre sua comercialização, é de se ter presente que se trata de um ônus significativo para algumas empresas de mineração, especialmente para aquelas que têm um custo excessivo para sua produção mineral e BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 que não podem abatê-lo do resultado; 5.1.8. A previsão de pagamento de bônus pelos mineradores, à semelhança do que ocorre com a atividade petrolífera, é algo extremamente perigoso e só aplicável, excepcionalmente, para algumas jazidas minerais e por pouquíssimas empresas de mineração. A atividade investigatória é aleatória e sem ela não se descobre jazidas minerais. O que estimula a busca de jazidas é o prêmio pela sua descoberta e a investigação fica prejudicada se sobre ela incidirem ônus prévios e insegurança contábil. Para uma jazida conhecida, a competição e os bônus prévios podem ser aceitáveis, ainda assim com muita relutância, mas para eventuais depósitos, em cujas áreas as informações geológicas e mineralógicas são escassas, o risco do desconhecido exclui onerações excessivas, razão pela qual ela restringirá a concorrência. Não se diga que estas áreas serão precedidas de estudos pela CPRM e, nessas condições, aptas para justificar a abertura do processo licitatório. Como se disse, a CPRM não tem e não terá condições de assumir essa obrigação; 5.1.9. Pecou por não restringir a figura do Grupamento Mineiro, nem, tampouco, extinguir o garimpeiro, pessoa física extrator, este, excluído da Constituição Federal pela EC nº 20/1998 e, portanto, alcançado apenas pelas legislações infraconstitucionais; 5.1.10. Consta do texto submetido à Câmara Federal, uma taxa de fiscalização a ser paga anualmente pelo minerador em quantia elevada, podendo ser reduzida, é verdade, em até 15 vezes em razão da receita bruta desfavorável da empresa. A inscrição dos créditos relativos à Taxa de Fiscalização em dívida ativa impede erroneamente a prorrogação e averbações referentes às respectivas concessões, autorizações e permissões para exploração de recursos minerais. 5.2. Dos impactos positivos: Fica claro que o projeto estabelece, ainda que não agrade a todos, avanços importantes para o setor mineral, entre os quais, os seguintes: ? Prazo para lavra; ? Contrato de concessão; ? Unificação dos regimes; ? Extinção do regime de licenciamento; ? Do desfazimento do título; ? Desapropriação por iniciativa do minerador; ? Instituição das servidões minerárias; ? Estabelecimento de garantias financeiras; ? Delegação de poderes às autoridades regionais O propósito exclusivamente arrecadador previsto no projeto de lei fica patente ao se analisar o texto referente às taxas, multas e encargos financeiros do titular do direito mineral. Embora não esteja claro o alcance da obrigação pecuniária do minerador, parecenos, com base na proibição de averbação dos respectivos títulos extrativos, que ela alcança cada título válido para extração do minério. Assim, empresas titulares de vários permissivos legais de extração, pagarão anualmente o valor da taxa de fiscalização multiplicado pelo número dos processos extrativos em vigor. Folha Jurídica 5.2.1 Ao tratar do prazo para a lavra o legislador resgatou dispositivos das leis Pandiá Calógeras (Decreto 2.933, de 06/01/1915) e Simões Lopes (Lei 4.265, de 15/01/1921), consideradas como precursoras dos códigos que se seguiram e que estabeleceram prazo de 25 anos, a primeira e de 50 anos, a segunda. Várias razões justificam e reforçam a limitação dos prazos de outorga dos títulos de lavra, com destaque para: a) direito inerente a quem tem o poder de gestão exclusiva sobre a atividade mineral; b) não reduz financeiramente o patrimônio individual do minerador, quer porque os ganhos a partir de 30 anos são marginais, quer porque há a previsão legal da renovação do prazo original; c) impede o comprometimento de políticas públicas sobre áreas oneradas indefinidamente; d) impõe ao minerador regras de conduta que respeitem a comunidade e o ambiente onde a mina está inserida, sob pena de não ter seu título renovado; e) impede o minerador de ter lavra simbólica ou de suspender, sem motivo, sua atividade; f) otimiza e racionaliza o aproveitamento mineral pelo risco da não renovação do título; g) repete no País as experiências de outros países produtores, inclusive nossa experiência com a indústria petrolífera; 5.2.2. Uma indagação que é sempre levantada é a quem pertencem os minerais? Ao Estado ou ao particular? As legislações anteriores não eram suficientemente claras a esse respeito. Incluíam, com alguma propriedade, mas sem força legal, os recursos minerais como bens dominiais da União. No nosso modesto entendimento, os bens minerais não se constituíam em uma propriedade estatal propriamente dita, uma vez que o Estado exercia sobre eles um simples poder de regulação ? puro exercício do poder de polícia ? conforme definido pelo Código Tributário Nacional. Hoje, embora a Constituição nos citados artigos utilize os vocábulos ?são bens da União? e ?pertencem à União?, a natureza jurídica desses recursos não se altera substancialmente, pois a característica do direito de propriedade é a que transfere ao seu titular o poder de usar, gozar e dispor do bem considerado e reavê-lo de quem injustamente o detenha, o que não se aplica ao Poder Público pela restrição constitucional contida no artigo 173 da Carta Magna (excluídos, é claro, os bens submetidos ao regime de monopólio, o que reforça a tese ora comentada). Os objetivos, portanto, desses dispositivos eram: 1) dissociar as jazidas minerais da propriedade superficial, transferindo ao minerador, via Portaria de Lavra, aqueles direitos dominiais sobre os bens extraídos, inclusive os patrimoniais, conforme nos dá conta o Decreto 69.885/1979, que trata da incorporação da Portaria de Lavra ao ativo imobilizado da empresa detentora deste 40 As áreas objeto de renúncia do titular, declaradas caducas ou anuladas ou, ainda, indeferidas, serão submetidas a anúncio público, visando atrair, via licitação, pessoas interessadas na continuidade da atividade mineral. título e 2) demonstrar a soberania que a União detém sobre os recursos minerais e seu poder de polícia sobre a atividade de mineração; 5.2.3. Desde os primórdios do século passado, a concessão de lavra se reveste na figura de um contrato, ?sui generis?, é verdade, mas perfeitamente adequado às regras do Código Civil. Pela nova proposta o título mineral está sujeito às regras contratuais em vigor, o que, bem aplicado, resguarda direitos e deveres das partes envolvidas ? minerador e Administração Pública ? contribuindo eficazmente para solucionar inúmeros equívocos resultante da prática atual. Imperioso, entretanto, incluir no contrato cláusulas procedimentais razoáveis para não desequilibrar o negócio jurídico considerado. A figura do contrato prevista no Projeto de Lei abrange a fase de pesquisa e da lavra e inclui cláusulas relativas aos prazos para pesquisa e lavra e a hipótese de extinção do contrato, assim como, critérios para devolução das áreas mineradas por ocasião do fechamento da mina, procedimentos para a cessão dos direitos, regras visando solucionar controvérsias, prevendo a conciliação, a mediação e a arbitragem, indicação de garantias quanto ao cumprimento do contrato e à recuperação da área minerada. 5.2.4. O projeto sob análise unifica os procedimentos visando o aproveitamento mineral. Assim, o conceito de atividade mineral engloba a pesquisa, a lavra, o beneficiamento dos minérios e o fechamento da mina e a recuperação da área minerada. Inadvertidamente, não incorpora a fase da comercialização do minério, o que acabou sendo acrescentado pela emenda do Deputado Quintão. Na fase extrativa, além da Permissão de Lavra Garimpeira, o projeto prevê a concessão de lavra e a autorização para lavra, aquela para a maioria dos minerais e esta para os minerais de emprego na construção civil: areia, brita, saibro e cascalho, mais, argilas para fabricação de tijolos, telhas e materiais afins, rochas ornamentais, água mineral e minérios empregados como corretivos de solo na agricultura. Fica excluído do projeto o Regime de Licenciamento Municipal, substituído pelo regime de autorização de lavra, com prazo maior e desvinculado diretamente da esfera municipal, o que de um lado é bom, porque centraliza as decisões em um órgão apenas, mas, de outro, preocupante por afastar da decisão o ente político responsável pelo uso e planejamento do solo municipal; 5.2.5. As áreas objeto de renúncia do titular, declaradas caducas ou anuladas ou, ainda, indeferidas, serão submetidas a anúncio público, visando atrair, via licitação, pessoas interessadas na continuidade da atividade mineral. Embora silente quanto ao direito de defesa, fica claro que ele está protegido pelo que dispõe a Lei Federal 9784/2011 que disciplina os procedimentos processuais na esfera federal; 5.2.6. Visando facilitar o ingresso do titular de direitos minerários em áreas de terceiros, a nova lei faculta ao minerador, negado o ingresso na propriedade superficial onde se situa a jazida, requerer em juízo a sua desapropriação por utilidade pública, para permitir o aproveitamento mineral existente naquela propriedade, instituindo de consequência, uma servidão administrativa temporária sobre o imóvel considerado serviente, haja vista a predominância da mineração sobre ele. Claro que o processo judicial considerará os direitos patrimoniais do proprietário ou posseiro a serem pagos pelo minerador como condição para o efetivo ingresso na área; 5.2.7. Embora a legislação específica determine que a recuperação da área minerada seja conduzida simultaneamente ao desenvolvimento da lavra, em boa parte dos casos, por questões técnicas e econômicas, isso só pode ser feito a posteriori, vale dizer após o exaurimento da jazida, momento em que a receita da mina não oferece garantias de que a recuperação seja processada. Como solução desses casos a legislação previu o oferecimento de garantias reais para evitar prejuízo para o proprietário e para o meio ambiente; 5.2.8. A Constituição Federal, em seu artigo 22, parágrafo único estabelece que ?Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.?. Nesse sentido, boa parte das substâncias minerais, cujo uso é extremamente local, pode e BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 Capa Folha 35 de 44 deve ser incluída neste processo descentralizador. Hoje, a descentralização orgânica é prevista na legislação pertinente. Em quase todos os Estados brasileiros há uma superintendência do DNPM atuando sobre o setor, mas, o faz, desconsiderando os interesses locais e ou regionais. A Carta Magna prevê, também, uma descentralização política da gestão mineral, o que vale dizer que a União pode transferir aos Estados parte das suas atribuições administrativas. Esse seria o documento legal para o atendimento do mandamento constitucional, não fosse o fato de que o atual projeto foi enviado ao Congresso sob a forma de lei ordinária e não complementar. Ainda assim, o texto poderia avançar na concretização desse sonho republicano de fortalecer os Estados-Membros, mediante previsão legal de assinatura de convênios específicos entre a ANM e os órgãos periféricos. Considerações finais: Depois de mais de 40 anos da aplicação do Código de Mineração de 1967 ? instituído sob a égide de um regime centralizador -, em que pesem algumas alterações superficiais ocorridas no período, há a necessidade de se instituir um novo marco regulatório da mineração brasileira, incorporando dispositivos que alterem, de forma substantiva, as regras hoje em vigor para atender aos novos desafios político-institucionais e econômico-ambientais cobrados pela sociedade e que foram previstos pela Constituição Federal de 1998. É certo que um país continental, como é o Brasil, com uma parte terrestre de mais de 8,5 milhões de Km² (sem contar a plataforma continental que tem mais de 2 milhões de Km²), possui uma diversidade de bens minerais jacentes em ambientes geológicos, políticos e sociais distintos, que estão a exigir políticas setoriais descentralizadas, que respeitem essa vocação geológica, bem como contemplem as diversidades sociais, políticas e ambientais do território nacional. Não se pode olvidar, de outra parte, que o cenário mundial relativo à mineração, de resto válido para todos os bens primários, é estático, salvos eventuais ciclos temporários de determinados insumos e particularidades aleatórias de outros. Observando-se as estatísticas minerais globais, verifica-se que o valor das commodities, respeitadas algumas oscilações temporárias de mercado, mantém-se estável. As oscilações existentes apenas confirmam a tese de alguns economistas minerais sobre o comportamento mediano dos preços das commodities minerais ao longo do tempo. Por outro lado, os aspectos aleatórios da pesquisa mineral e os altos custos para transformar alvos em jazidas minerais exigem uma política que ofereça, de um lado, informações geológicas BRASIL MINERAL - nº 356 - Novembro de 2015 abundantes para os empresários e, de outro lado, estímulos para as investigações que transformarão depósitos minerais em minas. Em síntese, é preciso investir em pesquisas geológicas básicas por parte do Governo e por intermédio dos mineradores, no desenvolvimento dos seus trabalhos de pesquisa, os quais não devem ser onerados nesta fase, deixando as exações fiscais e administrativas mais contundentes para a fase de lavra, ainda assim, sem o espírito arrecadador excessivo que constou dos textos sob análise. Às mudanças propostas e que constam do anteprojeto, devem ser acrescentadas outras, com vistas a oferecer garantias aos diversos atores envolvidos com a atividade: mineradores, órgãos públicos, sociedade e especialmente o meio ambiente, com destaque para: instituição da servidão mineral, concessão de lavra com característica contratual, estabelecimento de prazo determinado para a lavra, constituição de garantias específicas sobre o título mineral para garantir empréstimos destinados à execução dos trabalhos de lavra, instituição da reserva mineral legal, visando proteger o minerador e terceiros adquirentes de propriedades superficiais, à semelhança da reserva florestal legal prevista no Código Florestal, averbação da RML e das hipotecas no Cartório de Registro de Imóveis e nos livros próprios da Agência, fazendo um link entre esses registros, visando dar a necessária publicidade a terceiros interessados. A estas sugestões que alteram substancialmente o diploma legal proposto, outras devem ser consideradas, com vistas a atualizar os dispositivos pertinentes, com destaque para: exclusão do garimpeiro, pessoa física, como titular direto do direito à lavra. Sua participação seria indireta e apenas como cooperado. Manutenção da cessão temporária do direito de lavra e do grupamento mineiro, figuras que devem sofrer maior fiscalização, inclusive com estabelecimento de prazos específicos. Exclusão da figura do Manifesto de Minas, abrindo-se prazo para sua adequação ao regime da concessão de lavra. Outras, menos impactantes, mas de real interesse aos pequenos mineradores devem ser consideradas, especialmente: os arranjos produtivos de base mineral, que devem estar previstos na legislação como forma de viabilizar pequenas associações de extratores. A inclusão da sanção de advertência na hierarquia das medidas punitivas e a gradação do valor das multas, abrandando o seu reflexo na contabilidade dos pequenos mineradores inadimplentes. Fator importante e que contribuirá para avanço do setor e que oferecerá garantia aos mineradores é a modernização dos retrógrados procedimentos administrativos hoje em vigor, especialmente os que se referem à obtenção de informações virtuais: técnicas, jurídicas e econômicas do setor e sobre a tramitação de processos de interesse do minerador e dos procedimentos adotados pelo órgão, sem contar a constante indiferença de alguns técnicos de determinadas superintendências do DNPM em prover técnicos e mineradores de informações pertinentes e que lhes são devidas constitucionalmente. 1 Advogada e Engenheira Agrônoma, Especialista em Gestão da Produção pela UFSCAR, Mestre em Desenvolvimento Regional e Meio Ambiente pela UNIARA e doutoranda pelo Instituto de Geociências da Unicamp, bolsista CAPES; 2 Advogado e Professor de Direito dos Recursos Naturais do Instituto de Geociências da Unicamp e na Pós-Graduação da UNIARA (Mestrado e Doutorado), Mestre em Geociências pela Unicamp, Doutor pela Unesp/RC e Consultor na área de Direito Mineral e Ambiental. 1 É preciso investir em pesquisas geológicas básicas por parte do Governo e por intermédio dos mineradores, no desenvolvimento dos seus trabalhos de pesquisa, os quais não devem ser onerados nesta fase, deixando as exações fiscais e administrativas mais contundentes para a fase de lavra, ainda assim, sem o espírito arrecadador excessivo que constou dos textos sob análise.
Gênero:	Artigo
Classificação:	UFSCar
Sub-classificações:	Citações Alunos ou Ex-alunos
Autor:	Gisele Parra Hildebrando Herrmann
Palavras-chave:	mineral;política;legislação;gestão;mineração;Geociências;
URL:	http://www.flip3d.com.br/web/pub/signus/index.jsp?ipg=189925

Marco Regulatório da Mineração: mitos e verdades

Revista Brasil Mineral RJ-SP em 2015-11-08 00:00:00.0 edição 356